Wyk?ad g?. III - Budowa akt?w prawnych, czyli jak sporz?dzi? dobry akt prawny

[Carlos Lorenzo de Medici y Zep]

Wyk?ad uzupe?niony i poprawiony przez prof. net. Giovanniego Battist? della Popoly

Zdanie przekre?lone nie obowi?zuje.

Zdanie czerwone jest uzupe?nione i obowi?zuje

3. Budowa akt?w prawnych, czyli jak sporz?dzi? dobry akt prawny*

Kiedy omawiamy budow? akt?w prawnych musimy zbada? j? i opisa? od og??u do szczeg??u. Kiedy zatem spojrzymy na akt prawny dostrze?emy, ?e jest on podzielony na pewne jednostki. Jakie to jednostki? Zale?y to od tego, na jaki akt spojrzymy.

Akty niezwykle obszerne, jak na przyk?ad Konstytucja, podzielone s? zwykle na kilka jednostek systematyzacyjnych. Nie spotka?em si? jeszcze z sytuacj?, w kt?rej akt prawny by?by tak obszerny, i? nale?a?oby zastosowa? jednostki systematyzacyjne, dziel?ce si? na kolejne jednostki systematyzacyjne itd. Znane mi konstytucje s? podzielone na rozdzia?y. Ka?dy rozdzia? dotyczy jednej, konkretnej kwestii. Przyk?adowo, pierwszy rozdzia? Bulli EXSURGE DOMINE nosi tytu? Patrimonium Sancti Pauli. Rozdzia? ten reguluje zatem najwa?niejsze kwestie dotycz?ce Pa?stwa Ko?cielnego. W?r?d jego zapis?w znajdziemy okre?lenie nazwy pa?stwa, stolicy, waluty, symboli narodowych, j?zyka urz?dowego i tak dalej. Wskazuje si? tu tak?e tr?jpodzia? w?adz, ale ju? kompetencje szczeg??owe poszczeg?lnych organ?w okre?lone s? w dalszych rozdzia?ach. I tak np. kwesti? parlamentu reguluje rozdzia? V, zatytu?owany Signoria Rotryjska Kuria Rotryjska. Kwesti? urz?du patriarszego reguluje rozdzia? IV, zatytu?owany Patriarcha i Kolegium Kardynalskie itd.

Mo?e jednak zdarzy? si? i tak, ?e przy wydawaniu bardzo obszernego aktu zajdzie potrzeba podzielenia go na wiele jednostek systematyzacyjnych. Powinny to zatem by?: "cz???", "ksi?ga", "tytu?", "dzia?", "rozdzia?", "oddzia?" – przy czym najcz??ciej pomija si? "oddzia?y", stosuj?c od razu "rozdzia?y". Wy?sz? jednostk? stosujemy dopiero wtedy, kiedy zastosowano wcze?niej jednostki ni?sze, tj. dopiero kilka rozdzia??w mo?e utworzy? dzia?, kilka dzia??w – tytu?, kilka tytu??w – ksi?g? i kilka ksi?g – cz???. Kilka cz??ci da ca?? tre?? aktu.

Opr?cz jednostek systematyzacyjnych, akty prawne dziel? si? r?wnie? na jednostki redakcyjne. S? to:
- w przypadku bulli, ustaw i rozporz?dze? b?d? dekret?w z moc? ustawy (od najwy?szej do najni?szej): artyku?, ust?p, punkt, litera, tiret;
- w przypadku brewe, ordonans?w, dekret?w Motu Proprio, rozporz?dze? i zarz?dze? (od najwy?szej do najni?szej): paragraf, ust?p, punkt, litera, tiret.

Aby lepiej zobrazowa? wygl?d akt?w rangi ustawy (bulli) i akt?w wykonawczych (czyli np. rozporz?dze?), przedstawiam poni?ej szkielety takich akt?w:

USTAWA

Art. 1.
Ten artyku? zawiera tylko jedno zdanie, nie ma potrzeby dzielenia go na mniejsze jednostki.

Art. 2.
1. Ten artyku? wymaga podzielenia go na ust?py.
2. Ka?dy artyku? ma zawiera? jedn? my?l, ale z drugiej strony nie powinien by? wypracowaniem!
3. Dlatego staramy si? podzieli? go na ust?py, z kt?rych ka?dy dotyczy jednej konkretnej sprawy i najcz??ciej jest jednym zdaniem.
4. Je?li za? potrzebujemy wymieni? kilka rzeczy w ramach ust?pu, mo?emy to uczyni? za pomoc? punkt?w:
1) Pierwsza rzecz;
2) Druga rzecz; Je?li chcemy i j? podzieli? na kilka w?tk?w, tj. dokona? wyliczenia w ramach wyliczenia, czynimy to za pomoc? liter:
a) pierwsza rzecz w ramach wyliczenia;
b) kolejna rzecz; w jej ramach oczywi?cie te? mo?emy wylicza?, u?ywaj?c tiret (uwaga, s?owo si? nie odmienia; tiret, a nie tiret?w):
- pierwsza rzecz;
- druga rzecz.

Teraz ROZPORZ?DZENIE

? 1.
Tutaj zamieszczam tre?? 1. paragrafu.

? 2.
1. Zasada jest taka, jak przy artyku?ach: stara? si?, by to by?o jedno zdanie!
2. Je?li tak nie mo?na, dzielimy na ust?py.
3. Oczywi?cie s? wyj?tki, ale rzadkie…
4. Mo?emy tak?e wylicza?:
1) Pierwsza rzecz;
2) Druga rzecz; i jak przy ustawach, wyliczanie w ramach wylicze? jest r?wnie? mo?liwe:
a) pierwsza rzecz;
b) druga rzecz; w jej ramach znowu mo?emy wylicza?:
- pierwsza rzecz;
-druga rzecz.

Tyle zatem zauwa?ymy, kiedy spojrzymy na akt prawny. Pierwszy rzut oka pozwoli nam dostrzec wykorzystane jednostki systematyzuj?ce i redakcyjne. Warto tutaj r?wnie? zauwa?y? pewn? kwesti?. Potocznie m?wimy o "przepisach prawa". Przepisy rozumiemy jako to, co zapisano w ustawie. Jest to poniek?d prawda. Fachowa terminologia definiuje przepis prawny jako jednostk? redakcyjn? – tj. artyku? czy paragraf. Mo?na zatem spotka? si? z okre?leniem artyku?u jako przepisu prawnego, a nie jednostki redakcyjnej – okre?lenia te mog? by? u?ywane wymiennie.

Patrz?c ju? tylko na akt prawny dostrze?emy tak?e inn? rzecz. Mianowicie akt prawny zawiera s?owa, kt?re nie s? uj?te w ?adne jednostki redakcyjne. Nazywamy to cz??ci? nieartyku?owan? aktu prawnego. Nale?? do niej np. tytu?, preambu?a i podpis.

Tytu? r??ni si? w zale?no?ci od rodzaju aktu.
Tytu? ustawy i bulli (oraz akt?w ich rangi) powinien sk?ada? si? z nazwy rodzaju aktu (bulla, ustawa, dekret z moc? ustawy, rozporz?dzenie z moc? ustawy itp.), daty ustawy (z dnia 27 czerwca 2012 roku) i og?lnego przedmiotu regulacji (o tytu?ach arystokratycznych, o podatku dochodowym, o konklawe itp.).
Tytu? aktu wykonawczego sk?ada si? z kolei dodatkowo z okre?lenia organu wydaj?cego akt, kt?ry wstawiamy po okre?leniu rodzaju.

Przyk?ady:

USTAWA
z dnia 27 czerwca 2012 roku
o podatkach

ROZPORZ?DZENIE MINISTRA EDUKACJI
z dnia 27 czerwca 2012 roku
ws. okre?lenia kanonu lektur szkolnych

Preambu?? zawieraj? przede wszystkim ustawy zasadnicze, ale tak?e wa?ne ustawy i, obowi?zkowo, bulle, brewe i ordonanse. Preambu?? Bulli Exsurge Domine jest:

PREAMBU?A
W trosce o przysz?o?? nasz? i naszej Ojczyzny,
na powr?t si? jednocz?c w pos?usze?stwie wobec prawowitego Patriarchy,
my - obywatele Rotrii,
wierz?c w Boga Wszechmocnego,
Pana Naszego,
kt?ry jest dla nas ?r?d?em wiary, nadziei i mi?o?ci,
postanawiamy, i? sta? b?dziemy na stra?y jedno?ci i suwerenno?ci Naszej Ojczyzny,
i w poczuciu odpowiedzialno?ci przed Bogiem oraz przed w?asnym sumieniem,
ustanawiamy ten akt normatywny
jako podstawowe ?r?d?o praw dla naszego pa?stwa.

Preambu?? Bulli Dei Poloniae et Lithuaniae Ecclesia jest z kolei uroczysty, tradycyjny wst?p ?aci?ski:

Alexander episcopus servus servorum Dei, dilectus fratres et sororesin in Polonia et Lithuania in perpetuam memoriam.

Ostatnim elementem cz??ci nieartyku?owanej jest podpis. Ka?dy akt prawny wymaga dla swej wa?no?ci podpisu organu, upowa?nionego do jego wydania. Np.:

/-/Sanctitas Vestra Alexander III
Servus Servorum Dei,
Patriarcha et Episcopus Rotriae, etc.

Wiemy ju? zatem, jak ma wygl?da? niejako "graficznie" akt prawny. Pora teraz przyjrze? si? mu bardziej szczeg??owo, na p?aszczy?nie tre?ci.

Zacznijmy od ustaw (bulli).

Kiedy przeanalizujemy prawid?owo spisane ustawy zauwa?ymy pewne prawid?owo?ci. Jest chyba logicznym, ?e nie zaczniemy ustawy od artyku??w, na ko?cu dodaj?c tytu?. Jasnym zatem by? powinno, i? na pocz?tku umieszczamy tytu?, nast?pnie, je?li takowa wyst?puje, preambu??, potem przepisy i podpis. Jednak?e same przepisy tak?e powinni by? w pewien spos?b uporz?dkowane.

Tre?? artyku?owana powinna si? zaczyna? od przepis?w merytorycznych og?lnych. W tym miejscu okre?la si? na przyk?ad cel wydania aktu prawnego, ale i definicje i rozwini?cia skr?t?w i poj?? u?ytych w ustawie. Np.:

Art. 1.
Celem niniejszej ustawy jest okre?lenie wysoko?ci podatku dochodowego, tj. podatku od uzyskiwanego dochodu pieni??nego.

W przepisach og?lnych umieszczamy tak?e inne kwestie, odnosz?ce si? do ca?o?ci ustawy, tj. wszystkich szczeg??owych przepis?w merytorycznych.

Po przepisach merytorycznych og?lnych nast?puj? przepisy merytoryczne szczeg??owe. To najwa?niejsza cz??? ustawy. To w?a?nie tutaj znajduj? si? "konkrety". Np.:

Art. 2.
Okre?la si? podatek od uzyskanego dochodu w wysoko?ci 10% tego dochodu.

Art. 3.
Podatek odprowadzany jest pierwszego dnia ka?dego miesi?ca od kwoty, kt?ra wp?yn??a tytu?em wynagrodzenia na konto p?atnika w przeci?gu ca?ego poprzedniego miesi?ca.

Nast?pnie mamy przepisy zmieniaj?ce. Jest to nic innego jak wprowadzanie zmian w ju? istniej?cych przepisach. Za???my wi?c, ?e obok tworzonej przez nas ustawy o podatku dochodowym mamy jeszcze ustaw? o dochodach Skarbu Pa?stwa, gdzie prawodawca wymieni? w jednym z artyku??w ?r?d?a dochod?w. Chcemy teraz dopisa? do tego artyku?u nasz podatek dochodowy. Mamy wi?c ?w artyku? w ustawie o dochodach Skarbu Pa?stwa:

Art. 2.
?r?d?ami dochod?w Skarbu Pa?stwa s?:
1) x
2) x
3) x

Chcemy dopisa? punkt 4) o podatku dochodowym. Zatem: w ustawie ustanawiaj?cej podatek dochodowy dajemy artyku?:

Art. 4.
W Ustawie z dnia 5 maja 2010 roku o dochodach Skarbu Pa?stwa w art. 2. dopisuje si? pkt. 4) w brzmieniu:
"4) podatek dochodowy. "

Po przepisach zmieniaj?cych nast?puj? przepisy przej?ciowe i dostosowuj?ce. Przyk?ad: tworzymy ustaw?, kt?ra likwiduje ca?kowicie s?dy grodzkie. Od momentu wej?cia w ?ycie ustawy teoretycznie tych s?d?w ma nie by?. Ale przecie? tam si? tocz? post?powania. Z problemem tym radzimy sobie przepisami dostosowuj?cymi i przej?ciowymi:

Art. 5.
S?dy grodzkie, kt?re w momencie wej?cia w ?ycie ustawy prowadz? post?powania zostan? zlikwidowane dopiero w momencie zako?czenia wszystkich rozpocz?tych ju? post?powa?.

I wreszcie, na samym ko?cu mamy przepisy ko?cowe. Tutaj zawieramy np. uchylenie poprzednich wersji ustawy, podawany jest moment wej?cia ustawy w ?ycie i okre?lany jest vacatio legis (czas od podpisania i opublikowania do momentu wej?cia w ?ycie) – o ile takowy si? przewiduje. Np.:

Art. 6.
Traci moc Ustawa z dnia 19 lipca 2009 roku o podatkach.

Art. 7.
Ustawa wchodzi w ?ycie 90 dni od dnia og?oszenia.

Nast?pnie mamy podpis organu upowa?nionego, czyli np. Patriarchy:

/-/Sanctitas Vestra Alexander III
Servus Servorum Dei,
Patriarcha et Episcopus Rotriae, etc.

I to ju? koniec ustawy. Mo?e ona jeszcze zawiera? za??czniki, je?li wskazuj? to jakie? artyku?y. Wtedy dodaje si? je po podpisie.

Teraz przejd?my do akt?w wykonawczych.

Takimi aktami s? brewe, ordonanse,, dekrety Motu Proprio, rozporz?dzenia itp. S? one zwykle kr?tsze od ustaw, gdy? s? bardziej szczeg??owe, ale zajmuj? si? tylko jedn?, konkretn? spraw?. Wydaje si? je dla u?ci?lenia, uszczeg??owienia danej kwestii.

Tre?? aktu wykonawczego winna zaczyna? si? tytu?em. Konstruuje si? go nast?puj?co:
- rodzaj aktu (Rozporz?dzenie/Ordonans/Brewe/Dekret)
- okre?lenie organu wydaj?cego (je?li jest wi?cej; np. Rozporz?dzenie Ministra Edukacji Narodowej)
- daty podpisania (z dnia 27 czerwca 2012 r.)
- okre?lenia przedmiotu regulacji (ws. szczeg??owych zasad i trybu przyznawania nagrody rocznej osobom kieruj?cym niekt?rymi podmiotami prawnymi)

Nast?pnie, i to jest element kt?rego nie znajdziemy w ustawach, wskazuje si? podstaw? prawn? do wydania aktu wykonawczego. Tak wi?c, dla przyk?adu:

Na podstawie art. 10 ust. 8 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu os?b kieruj?cych niekt?rymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306, z p??n. zm.2)) zarz?dza si?, co nast?puje:

Wskazanie podstawy prawnej w aktach wykonawczych powinno mie? miejsce zawsze. W praktyce jednak cz?sto odchodzi si? od tego. Zw?aszcza je?li chodzi o dekrety czy ordonanse monarsze, kt?re przyznaj? tytu?, order czy lenno. Wszystkie wydawane s? na podstawie ustawy zasadniczej, kt?ra monarsze daje takie prawo – pomija si? wi?c wskazanie podstawy.

Po wskazaniu podstawy prawnej przechodzimy do cz??ci artyku?owanej. Spisujemy wi?c kolejne paragrafy.

Zasadniczo kolejne paragrafy rozporz?dzenia winny mie? porz?dek taki, jak w wypadku ustaw:
1) przepisy merytoryczne og?lne i szczeg??owe;
2) przepisy zmieniaj?ce;
3) przepisy przej?ciowe i dostosowuj?ce;
4) przepisy  ko?cowe.

Omawiane w nich kwestie s? podobne. Nale?y jednak pami?ta?, ?e oczywi?cie rozporz?dzenie ministra finans?w nie mo?e zmienia? rozporz?dze? ministra edukacji narodowej. Nie wspominaj?c ju? o tym, ze rozporz?dzenie NIGDY nie mo?e by? sprzeczne z aktem wy?szego rz?du!

Pozostaje jeszcze kwestia wprowadzania zmian w aktach prawnych. Nazywa si? to nowelizacj?. Jeden spos?b zosta? ju? wskazany – tj. przy okazji spisywania innego aktu prawnego tej samej lub wy?szej rangi, kt?ry poruszaj? podobn? materi?, zamieszcza si? w przepisach zmieniaj?cych przepis prawny, kt?ry zmienia dany przepis prawny innego aktu prawnego (koniecznie tej samej lub ni?szej rangi!). Innym sposobem jest wydanie specjalnego aktu zmieniaj?cego. Czyli np. Ustawa z dnia 27 czerwca 2012 r. o zmianach w ustawie z dnia 13 marca 2010 roku o wynagrodzeniach. I ostatnim sposobem jest wydanie nowego aktu, kt?rego przepisy uchylaj?ce znios? star? wersj?. Robimy tak, kiedy zmiany by?yby tak liczne, i? naruszy?yby konstrukcj? aktu prawnego, czyni?c go nieczytelnym.

Jak powinien wygl?da? akt prawny, wprowadzaj?cy zmiany? Je?li za jednym zamachem chcemy zmieni? kilka akt?w prawnych, powinno to wygl?da? tak:

Art. 1.
W ustawie z dnia 6 kwietnia 2001 r. wprowadza si? nast?puj?ce zmiany:
1) skre?la si? art. 5.
2) zmienia si? tre?? art. 6. w brzmieniu:
"Art. 6.
Uniwersytetem kieruje Rektor. "
na
"Art. 6.
Uniwersytetem kieruje Rektor wraz z Senatem Uczelni. "
3) dopisuje si? art. 7a. w brzmieniu:
"Art. 7a
Senat uczelni sk?ada si? z dziekan?w wszystkich wydzia??w uczelni. "

Art. 2.
W ustawie z dnia 3 lutego 2000 r. wykre?la si? art. 6.

Art. 3.
U?yty w ustawie z dnia 18 czerwca 2012 r. o S?u?bie Walcz?cej, w r??nej liczbie i przypadku, wyraz "dow?dca " zast?puje si? u?ytym w odpowiedniej liczbie i przypadku wyrazem " kapitan ".

Przyk?ad, kt?ry wskaza?em poni?ej, wskazuje te? dwie interesuj?ce techniki stosowane przy zmianach. Po pierwsze: numeracja jednostek redakcyjnych nie zmienia si? automatycznie. Je?li zatem chcemy po art. 5. Wstawi? jeszcze jeden artyku?, nie mo?e on nosi? numeru 6.; musieliby?my bowiem zmieni? potem numer ka?dego innego odpowiednim przepisem, a to bez sensu. Dodajemy zatem po art. 5. artyku? 5a Po nim by?by art. 5b, 5c, 5d itd. Podobnie post?pujemy z ust?pami, punktami czy literami, np. aa), ab), ac) itd. W razie wyczerpania liter alfabetu ?aci?skiego (pomijamy bowiem litery takie, jak ?, ?, ?, ?, ? i inne znaki w?a?ciwe alfabetowi polskiemu), dodaje si? kolejn? liter?, poczynaj?c od a, np. ust. 1aa, 1ab, 1ac itd.
Po drugie za?, mo?emy bardzo szybko, sprytnym sformu?owaniem, zamieni? jedno s?owo. Za???my, ?e jaka? ustawa wskazywa?a Ministra Skarbu do wykonywania pewnych zada?. Jednak zmieniono ustaw? o rz?dzie i mamy teraz Wielkiego Skarbnika. Jednym zapisem mo?emy zamieni? star? nazw? na now?, tak, jak uczyni?em to w art. 3. Mojej przyk?adowej ustawy.

Ze znowelizowanymi przepisami wi??e si? ten problem, i? mamy ustaw? w brzmieniu pierwotnym, ustaw? zmieniaj?c? j? i potem na przyk?ad kolejn? ustaw? zmieniaj?c? j? (zmieniaj?c? rzecz jasna znowu ustaw? pierwotn?; nie ma ustaw zmieniaj?cych ustawy zmieniaj?ce ustawy!). Aby si? nie pogubi?, upowa?niony organ winien og?asza? teksty jednolite akt?w prawnych (g??wnie chodzi tu o ustawy). Winno to przybra? posta? obwieszczenia. Taki te? nosi tytu?: "Obwieszczenie (Kamerlinga) z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie og?oszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 4 kwietnia 2009 r. o firmach i przedsi?biorstwach. " W praktyce rotryjskiej takich obwieszcze? nie stosowano, jednak powinno si? to robi? dla podniesienia jako?ci naszego systemu prawa.

Ostatni? kwesti? jest sprostowanie b??du. Dokonuje si? go w przypadku, gdy np. w ustawie zamiast Patriarcha u?yto s?owa Patriarha – jest to liter?wka/b??d ortograficzny. Aby to naprawi?, upowa?niony organ (znowu: najcz??ciej jest to przewodnicz?cy parlamentu, czy te? np. szef rz?du w wypadku rozporz?dze?) wydaje "Obwieszczenie (Kamerlinga) z dnia 27 czerwca 2012 r. o sprostowaniu b??du w ustawie z dnia 26 czerwca 2012 r. o siedzibie g?owy pa?stwa" Jego tre?? wygl?da mniej wi?cej tak:  "Na podstawie (wskazanie aktu, kt?ry uprawnia do wydawania takich obwieszcze? dany organ) w ustawie z dnia 17 czerwca 2012 r. o podatku gruntowym w art. 5. ust. 3. zamiast wyrazu "Patriarha" powinien by? wyraz "Patriarcha".

Na tym ko?czy si? wyk?ad dotycz?cy budowy akt?w prawnych. By? to wyk?ad obszerny, ale i budowanie akt?w prawnych nie nale?y do zaj?? ?atwych.

* Regu?y przedstawione w niniejszym wyk?adzie zosta?y zaczerpni?te z wiedzy og?lnej dotycz?cej prawa oraz z Rozporz?dzenia Prezesa Rady Ministr?w z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2002.100.908) – autor wyk?adu przyjmuje te zasady, stosowane w realnej Rzeczypospolitej Polskiej,  jako preferowane w Pa?stwie Ko?cielnym Rotria.